Reforma del sistema electoral peruano

Hasta el gobierno de Alberto Fujimori había un solo organismo electoral, encargado de la parte administrativa y logística de las elecciones, es decir se encargaba de la planificación, organización y supervisión de los procesos eleccionarios, para lo cual debía mantener actualizado el padrón electoral. Asimismo se encargaba de administrar la justicia electoral y proclamar a los candidatos vencedores.

Fujimori se encargó de cambiar eso y creó tres organismos electorales autónomos, El Jurado Nacional de Elecciones encargado de la función jurisdiccional de las elecciones y de administrar la justicia electoral. La Oficina Nacional de Procesos Electorales –ONPE- encargada como su nombre lo indica del desarrollo de los procesos electorales y un tercer ente el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil – RENIEC- responsable de organizar y de mantener el Registro Único de Identificación de las Personas Naturales, y emite los DNI ( Documento Nacional de Identidad), documento con una doble función, de identificación y sirve también como documento para sufragar en los diferentes procesos electorales que se desarrollan periódicamente en el país.

Se pensó que Fujimori había creado un monstruo de tres cabezas para que le sea mas fácil manipular las elecciones y conseguir sus fines reeleccionistas, y así fue en un principio. Bueno, ¿de que institución no se apoderó Fujimori?. Cuando el régimen cayó, la ciudadanía pudo tomar conocimiento, gracias a los famosos “Vladivideos”, como algunas de las principales autoridades electorales desfilaron por las salitas del SIN (Servicio de Inteligencia Nacional) y fueron compradas por el “DOC” Vladimiro Montesinos, asesor principal y socio cogobernante del ex presidente.

Pero después, los tres organismos no han tenido cuestionamientos en materia electoral y desarrollaron cada uno, dentro de su ámbito de acción, los dos últimos procesos electorales presidenciales en forma limpia y transparente.

Hasta aquí, las cosas marchaban con relativa tranquilidad, cada organismo electoral desarrollando las funciones que la actual Constitución y las leyes les confieren, pero en los últimos días ha surgido una iniciativa legislativa presentada por el congresista aprista Velásquez Quesquén, que busca la fusión de los organismos electorales, especialmente de la ONPE y el JNE. Aunque ya ha habido voces como la del miembro titular del Jurado Nacional de Elecciones Gastón Soto Vallenas, quien manifiesta que el JNE debe asumir la rectoría del sistema electoral y absorber las funciones de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y del Registro Nacional de Identificación Civil (Reniec).

Independientemente de la conveniencia o no del citado proyecto de fusión, debemos manifestar lo inoportuno de su presentación, a escasas cinco semanas de las elecciones regionales y municipales, lo que enrarece el ambiente electoral y genera discusiones sobre un tema que encontrará defensores y detractores, desviando la atención que debe centrarse en las campañas electorales y propiciando presiones en los funcionarios que ven sus cargos amenazados, cuando deben poner todas sus energías en desarrollar una elecciones tranquilas y sin sobresaltos políticos.

Además, si hay una comision en el parlamento encargada de estudiar la reforma de la constitución, hubiera sido preferible que este tema sea parte integrante de las reformas constitucionales integrales que deban plantearse, y que claro podrían aprobarse individualmente en su respectivo momento.

Ahora bien, ¿es conveniente el proyecto de fusión de los organismos electorales? Para tener mas elementos de juicio echemos un vistazo a la forma como otros países han determinado su sistema electoral.

Antes que nada, debemos decir que cada país desarrolla sus instituciones de acuerdo a las particularidades propias de cada realidad política, social, económica e histórica. La ingeniería electoral es una técnica que debe analizar la disponibilidad de recursos, las limitaciones y carencias, la capacidad de adaptarse al contexto y la confianza que debe merecer de los ciudadanos a quienes sirve.

Desde el punto de vista económico, es obvio que uno genera menos gasto que tres, pues habrá muchas funciones que puede ejecutar una persona en lugar de tres, sobre todos en cargos burocrático-administrativos. Se requerirá un solo gerente legal, un solo jefe de prensa, un solo gerente contable o financiero, y así por el estilo en otros cargos. Claro que estos funcionarios tendrán a otros funcionarios a su mando de menor nivel remunerativo.

Anteriormente este autor veía el tema así simplistamente, pero investigando mas a fondo encuentro que el tema es mas complejo y ahora prefiero las propuestas de Dieter Nohlen, el non plus ultra del mundo en temas electorales, quien sustenta la conveniencia de tener dos organismos electorales diferenciados y autónomos: uno encargado del desarrollo administrativo, logístico, técnico y de supervisión de las elecciones y otro organismo encargado de brindar la justicia electoral.

Bajo esta perspectiva los organismos que tendrían que fusionarse deberían ser la ONPE y la RENIEC, en un solo organismo que desarrolle los procesos electorales y mantenga y depure el padrón electoral, y el otro organismo sería como es ahora el JNE, encargado de la función jurisdiccional para administrar justicia en materia electoral.

Ya anteriormente habíamos tratado tangencialmente el tema, cuando desarrollamos propuestas en asuntos de seguridad ciudadana. Decíamos que en otros países la función de la identificación de las personas nacionales y extranjeras está en el ámbito del Ministerio del Interior, y eso es lógico, porque debe existir una estrecha relación entre el ente encargado de identificar a los civiles en general, con la policía encargada de identificar a los delincuentes nacionales y extranjeros, estos últimos principalmente por problemas de terrorismo internacional y narcotráfico.

-En España por ejemplo, la LEY ORGÁNICA 1/1992, DE 21 DE FEBRERO, SOBRE PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA establece el derecho y el deber de obtener el Documento Nacional de Identidad a partir de los catorce años, aunque puede solicitarse desde los 3 meses de edad, el mismo que por sí solo tiene suficiente valor para acreditar la identidad de los ciudadanos. Así mismo regula la expedición del pasaporte o documento que lo sustituya, y se establece, por otra parte, el deber de identificación de los extranjeros que se hallen en España, sin que puedan ser privados de esta documentación, salvo en los mismos supuestos previstos para el Documento Nacional de Identidad.

Hemos trascrito las partes resaltantes de la ley que en España designa al Ministerio del Interior sobre la función de generar el DNI y expedición de los pasaporte para identificar a las personas y está dentro del contexto de una ley de seguridad ciudadana.

-En Argentina el DNI es el único instrumento de identificación personal, el cual no puede ser suplido por ningún otro documento a efectos legales. Es obligatorio para ejercer el derecho al voto y para la identificación ante la autoridad judicial.

Se trata de una libreta, tamaño DIN B7, de tapa semi dura y varias hojas encuadernadas; el original, entregado al labrar el acta de nacimiento, se actualiza a los 8 años de edad con la foto del niño, y se renueva a los 16. La primera página consigna nombre, apellidos, sexo, fecha y lugar de nacimiento, además de la fotografía y la impresión del dígito pulgar derecho. Las páginas sucesivas indican domicilio y cambios posteriores, datos de estado civil, previsión social, antecedentes militares y constancia de emisión del voto en contiendas electorales y plebiscitos vinculantes y no vinculantes, así como los datos elementales de salud y la voluntad de donar o no órganos.

Pero Argentina también tiene otro documento, la Cédula de Identidad Argentina, documento otorgado por la Policía Federal Argentina a quienes no tienen antecedentes penales, que pueden usarse para los mismos propósitos que el DNI, a excepción de votar. El número y los datos tienen que coincidir con el Documento Nacional de Identidad, que es necesario para realizar el trámite de obtención de la cédula. Los argentinos pueden viajar a cualquier país del Mercosur (Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y pronto Venezuela) y a Chile tan sólo presentando su DNI o su Cédula de identidad.

Sin embargo Argentina no tiene un organismo electoral especializado (al igual que Brasil), la función electoral es desarrollada por organismos temporales que se integran unos dos meses antes de las elecciones y se disuelven una vez que éstas se han realizado.

-URUGUAY tiene la Cédula de Identidad Uruguaya cuyo trámite depende del Ministerio del Interior y de la Dirección Nacional de Identificación Civil (D.N.I.C.). El documento es obligatorio para todos los habitantes de la República Oriental del Uruguay, sean ciudadanos naturales, ciudadanos legales o extranjeros residentes en el país, incluso para los niños a partir de los 45 días de nacidos.

-En Venezuela el documento de identidad venezolano es procesado actualmente por la Oficina Nacional de Identificación y Extranjería, (ONIDEX) organismo dependiente del Ministerio del Interior y Justicia

-En Chile la Cedula de Identidad es administrada por el Servicio de Registro Civil e Identificación que es un organismo dependiente del Ministerio de Justicia. Este organismo tiene además muchas otras funciones, a citar los siguientes: Registro de Pasaportes, Registro de Defunción, Posesiones Efectivas de Herencias Intestadas, Registro de Vehículos Motorizados, Documentos de Viaje, Títulos de Viaje, Registro de Conductores de Vehículos Motorizados, Antecedentes Penales, Registro de Profesionales, Registro de Faltas a la Ley sobre Consumo de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, Registro de Violencia Intrafamiliar, Registro de Discapacidad, Registro Nacional de Transporte de Carga Terrestre, Registro Nacional de Testamentos, Registro de Bancos de Datos Personales a cargo de Organismos Públicos, Donación de Órganos.

En materia electoral, el Servicio Electoral (SERVEL) es el órgano superior de la administración electoral en Chile. Es autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Se relaciona con el Presidente de la República a través del Ministerio del Interior. El Director del Servicio Electoral es nombrado por el Presidente de la República con acuerdo del Senado. Su personal debe observar absoluta y estricta prescindencia política.

En Chile al Ministerio del Interior, por disposición de la Ley n°18.700, Orgánica Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios, le corresponde la tarea de entregar a la ciudadanía los resultados preliminares de los eventos de elección popular que se efectúan en el país.

La justicia electoral en Chile está a cargo del Tribunal Calificador de Elecciones. La Ley Orgánica Constitucional sobre el Tribunal Calificador de Elecciones le entrega plena autonomía al Tribunal y sus miembros gozan de fuero similar al de los parlamentarios, además son inviolables por las opiniones que manifiesten y por los votos que emitan en el desempeño de sus cargos. Otra aspecto interesante de la ley señala que contra las resoluciones del Tribunal no procederá recurso alguno, salvo el de rectificación por error de hecho.

Con estos ejemplos, podemos deducir que en materia electoral normalmente existe uno o dos organismos electorales, o ninguno, pero en ningún caso tres, como en el Perú.

No tienen ningun organismo electoral especializado, paises como Argentina, España, Alemania, Estados Unidos, Francia, Suiza,.Italia, Portugal, Irlanda, Japón, Gran Bretaña, Suecia. Es necesario precisar que Brasil no tiene un organismo electoral autónomo, pero concentra todas las funciones electorales en el Poder Judicial.

Algunos de los Países que concentran las funciones organizativas y jurisdiccionales de justicia electoral en un único organismo electoral son: Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Uruguay, Venezuela.

Algunos países en los que existe una institución electoral especializada en organizar las elecciones y en que la función jurisdiccional la realiza algún órgano del Poder Judicial son: Australia, Canadá, Jamaica, Rusia.

Países en los que hay más de un organismo electoral: uno encargado de la función organizativa y otro de la jurisdiccional: Colombia, Chile, México y el Perú.

Resumiendo, para el caso del Perú creemos que el JNE debe continuar siendo un organismo autónomo y tener la exclusiva función de la administración de justicia electoral. La función de identificación civil debe trasladarse al Ministerio del interior y el mantenimiento del padrón electoral debe ser una función del organismo que se crearía de la fusión de lo quedaría del RENIEC con las funciones organizativas de las elecciones de la ONPE, con lo cual tendríamos dos organizaciones autónomas con funciones claras y definidas: una organizativa y técnica encargada de los procesos electorales y otra encargada de la función jurisdiccional en materia electoral.

Bibliografía:
- Webs de los diferentes organismos electorales de los países mencionados como ejemplos.
- Augusto HERNÁNDEZ BECERRA: ORGANISMOS ELECTORALES.
- Carlo Magno Salcedo Cuadros: Organismos electorales.
- http://www.nohlen.uni-hd.de/es/doc/institucionalismo_introduccion.pdf
- Orozco Henríquez, José De Jesús: “Los Sistemas Contenciosos Electorales en América Latina”